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改革開放四十年來人大代表工作的進展和啟示

信息來源:光明日報     更新時間:2018年11月23日

編者按

    人民代表大會制度是中國特色社會主義制度的重要組成部分,也是支撐中國國家治理體系和治理能力的根本政治制度。憲法規定,中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民在國家經濟與社會生活中的主體地位,就是通過人大代表作為人民代表大會的主體地位實現的,支持、規范和保障代表依法履職,充分發揮代表作用,是做好人大及其常委會工作的關鍵,是保障人民當家作主的重要一環。

    改革開放40年來,人大代表工作取得了哪些進步?國家如何通過人民代表大會制度依法保障人民當家作主?在新的歷史起點,如何進一步支持、規范、保障人大代表工作,進一步滿足人民群眾日益增長的美好生活需要?本報特此刊文,帶您回顧40年來人大代表工作的進展及其帶來的啟示。

    改革開放40年來,適應新的歷史時期經濟社會和民主政治發展需要,我國的人大代表工作取得重要進展,亮點頻仍,成就斐然,為各級人大及其常委會依法行使職權、人民代表大會制度的堅持和完善、國家各項事業的健康發展,作出了重大貢獻。

1 人大代表工作的四個發展階段

    1979年選舉法、地方組織法重新制定等開啟代表工作恢復和探索階段

    黨的十一屆三中全會總結歷史經驗教訓,提出了發展社會主義民主、健全社會主義法制,使民主制度化、法律化的任務。1979年7月五屆全國人大二次會議通過關于修正憲法若干規定的決議和選舉法、地方組織法的重新制定,1982年12月五屆全國人大五次會議通過現行憲法和全國人大組織法,1987年11月全國人大常委會議事規則、1989年4月全國人大議事規則的制定,以及選舉法、地方組織法的兩次修改等,對人民代表大會制度進行了重大完善,也為人大及其常委會行使職權、為人大代表執行代表職務提供了必要的法律依據和制度保障。這一階段,代表工作的理論探討比較活躍、實踐探索比較穩妥,內容不斷豐富、方式不斷擴展,人大代表作用開始增強。

    1992年代表法制定開啟代表工作總結和規范階段

    1992年4月七屆全國人大五次會議通過的全國和地方各級人大代表法,系統地從法律上規定了規范和保障代表執行職務,使代表工作更加直接有法可依。此后,選舉法、地方組織法進一步修改和完善。這一階段,全國和地方各級人大及其常委會依法做好代表工作,各級人大代表依法履行代表職責,并在實踐中不斷總結和規范,代表在現實生活中發揮的作用越來越大。

    2005年中央9號文件出臺開啟代表工作加強和提高階段

    全國人大常委會從2004年起就在改進代表議案、建議工作和規范代表在閉會期間活動等方面開展調查研究,進行新的探索。2005年5月中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于進一步發揮全國人大代表作用,加強全國人大常委會制度建設的若干意見》即當年的9號文件,對在新的歷史條件下代表工作面臨的一系列新情況的處理、新問題的解決,充分發揮人大代表作用,不斷提升代表工作水平,具有里程碑式的意義。代表法、選舉法、地方組織法、全國人大常委會議事規則的進一步修改和完善,為加強和保證代表工作提供了更加有力的法律依據。這一階段,建立健全支持、規范、保障人大代表依法履行職責的各項具體制度,進一步增強代表工作實效,逐步成為全國和地方各級人大及其常委會和人大代表的共識。

    黨的十八大開啟代表工作與時俱進、重大成就階段

    黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,人大工作取得了歷史性成就,全社會更加注重支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。黨的十八屆三中全會要求加強人大常委會同人大代表的聯系,充分發揮代表作用;通過建立健全代表聯絡機構、網絡平臺等密切代表同人民群眾的聯系。2015年6月中共中央轉發的《中共全國人大常委會黨組關于加強縣鄉人大工作和建設的若干意見》即當年的18號文件,提出了進一步加強和完善基層人大代表工作的要求。2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改,為在新形勢下開展代表工作提供了更為完備的法律保障。2016年1月中共中央發出的《關于加強和改進人大代表、政協委員有關工作的通知》即當年的3號文件,又對人大代表的選舉和履職管理監督工作等提出明確要求。2017年10月黨的十九大要求“加強人民當家作主制度保障”,支持和保證人大依法行使職權,更好發揮人大代表作用,使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關,成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。

    黨的十九大以來,人大代表工作站在一個新的歷史起點深化和拓展,各級黨委和國家機關特別是各級人大及其常委會進一步尊重代表主體地位、充分發揮代表作用,會議期間的代表工作進一步加強,閉會期間的代表活動進一步活躍,代表工作的理論和實踐取得重大進展。

2 人大代表工作三個方面的突出進展

    代表選舉科學規范風清氣正

    1979年7月關于修正憲法若干規定的決議,明確規定縣級以上的地方各級人大設立常委會,縣級人大代表改為由選民直接選舉;重新制定的選舉法,規定直接選舉的范圍由鄉鎮一級擴大到縣級,代表的等額選舉改為差額選舉,明確各政黨、人民團體或者選民、代表兩個渠道都可以提出代表候選人,選舉代表一律采用無記名投票方式等。此后,選舉法又先后進行了六次修正,使我國人大代表選舉制度更加民主、科學、有效,選舉程序和選舉辦法更加簡便、易行、規范。特別是2010年3月對選舉法的修改,明確實行城鄉按相同人口比例選舉人大代表,使代表選舉更好地體現人人平等、地區平等、民族平等的原則。

    自1979年以來,我國共依法進行了11次鄉級、10次縣級和8次設區的市級以上的人大代表選舉,成為我國人民民主的偉大成功實踐。為了保證人大代表選舉工作依法有序順利進行,這些年來,全國和地方各級人大常委會黨組都針對新情況、新問題,在調查研究的基礎上依法提出關于做好有關選舉工作的意見。有關機構會同黨的組織、宣傳等部門出臺有關方案,舉辦換屆選舉工作學習班,有的地方還組成換屆選舉工作聯席會議。近年來,在黨中央領導下,依紀依法嚴肅查處湖南衡陽破壞選舉案、遼寧拉票賄選案,代表資格審查工作大大加強。

    代表履職依法依規求真務實

    一是提高代表審議工作的水平和效能。為了規范人大代表在人大會議期間的審議工作,全國人大組織法、地方組織法、全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、代表法等法律法規作出了若干明確規定。2010年10月,代表法修改時特別增加了圍繞會議議題發表意見、遵守議事規則的內容規定。

    實踐中,各級人大及其常委會依據有關法律法規的規定,不斷改進議事形式、規范審議程序、提高審議質量,并完善表決制度。貫徹落實2005年5月中央9號文件以來,特別強調以高度負責的精神,努力提高代表審議議案和報告的水平和效能,提高審議工作的質量。

    二是注意代表議案建議提出和辦理質量。根據1982年12月全國人大組織法的規定,1983年6月六屆全國人大一次會議開始把代表提案制度改為代表議案和代表建議制度。1989年4月的全國人大議事規則進一步對全國人大代表依法提出議案和建議及其辦理作出詳細規定。1992年4月的代表法明確代表議案和建議的提出和處理要求。2005年5月中央9號文件及配套的工作文件,對代表議案和建議的范圍、提出、處理、檢查督促等各個環節作了進一步細化和完善,2010年10月代表法的修改在法律上又作了若干具體規定。

    實踐中,各級人大及其常委會引導代表提出議案和建議時,注意符合法律規定和有關要求;建立在調查研究、認真準備的基礎上;注意選題,認真了解人民群眾的訴求。在抓好代表議案和建議質量的基礎上,督促有關機關、組織進一步健全辦理機制,改進辦理方式,加強與代表的聯系溝通,努力提高辦理質量。近10年來,各級人大常委會會議還安排聽取和審議有關方面代表建議處理情況的報告,黑龍江、廣東、江西等地還開展對這項工作的第三方評估或者檢查督促。

    三是注重代表視察和專題調研活動的實效。代表視察制度始于1955年8月一屆全國人大常委會二十次會議通過的關于全國人大代表和省級人大代表視察工作的決定。改革開放后,全國人大常委會辦公廳先后發出關于改進全國人大代表視察辦法的意見、關于全國人大代表持證視察的意見,改進了全國人大代表視察工作。1992年4月的代表法明確把代表視察作為大會閉會期間代表活動的重要方式之一,2015年8月的地方組織法、代表法修改明確了鄉鎮人大代表根據本級人大主席團的安排開展視察活動。

    實踐中,各級人大及其常委會在代表集中視察方面,選擇視察、調研單位兼顧不同類型,便于代表全面、客觀地了解真實情況。代表個人持證視察活動也得到健康開展。代表專題調研是在2005年5月中央9號文件和2010年10月修改后的代表法中明確規定的,2015年8月代表法修改時又擴大到鄉鎮人大代表。為增強專題調研的實效,不少地方擴大時間跨度、選題范圍,并注意規范活動方式,有的調研成果在代表議案和建議中得到體現,或者直接為中央和地方決策提供重要參考。

    四是讓代表小組真正活起來動起來。1979年7月的地方組織法規定,縣鄉人大代表分工聯系選民,有代表三人以上的居民地區或者生產單位可以組織代表小組,協助本級人民政府推行工作。1987年6月的關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見對全國人大代表建立代表小組作出了規定,省級人大常委會也組建了省級人大代表小組,定期開展活動。1992年4月的代表法,把代表小組活動擴大到各級人大代表,并作了更為詳細的規定。2005年5月的中央9號文件,規定代表在大會閉會期間的活動以集體活動為主,以代表小組活動為基本形式,2010年10月的代表法修改進一步將這一規定上升為法律。

    實踐中,各級人大及其常委會重視代表小組建設,加強指導,許多地方做到“年度有計劃,平時有安排,活動有內容,年終有總結”。按照便于組織和開展活動的原則,根據代表的意愿協助代表組成代表小組,包括區域的、專業的代表小組,特別注意推選好代表小組的組長和聯絡員。將代表小組活動同人大常委會的工作結合起來,及時將人大常委會的工作重點以及會議即將審議的議題通知代表小組,邀請代表小組組長參與人大常委會有關活動,通過經驗交流會、研討會等形式促進代表小組活動質量的提高。及時總結、宣傳和推廣代表小組建設和活動好的經驗。

    五是積極擴大代表對常委會、專門委員會活動的參與。1987年6月的關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見第一次正式提出邀請代表列席常委會會議,當年11月全國人大常委會議事規則進一步將全國人大代表和地方人大負責同志列席會議制度寫入了法律。1992年4月的代表法明確規定了代表對常委會活動的參與,2010年10月的代表法修改增加規定擴大代表對人大常委會、人大專門委員會活動的參與內容。

    實踐中,人大常委會根據會議議程和工作需要,積極創造條件改進邀請代表列席人大常委會、人大專門委員會會議工作,適當增加列席人數,近年來努力保證在五年任期內讓來自基層的人大代表都能列席一次有關會議,還注意擴大代表對常委會執法檢查和立法、監督調研等活動的參與。許多地方實現了代表參與人大常委會、人大專門委員會工作的常態化,代表作用得到進一步發揮。

    六是加強國家機關與人大代表的聯系。習近平總書記指出,各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系,是實行人民代表大會制度的內在要求,是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。1987年6月的關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見正式確定由全國人大常委會和地方人大常委會共同聯系全國人大代表。1992年4月的代表法規定縣級以上的各級人大常委會應當采取多種方式同本級人大代表保持聯系。這些年來,各級人大常委會注意加強同代表的聯系,認真聽取和采納代表的意見建議。近年來,全國和地方各級人大常委會還建立健全了委員長會議或主任會議組成人員、常委會委員直接聯系人大代表的制度和機制,人大專門委員會、人大常委會辦事機構和工作機構與人大代表的聯系聯絡工作也有很大加強。十三屆全國人大常委會還建立了到地方調研召開人大代表座談會、與列席常委會會議的人大代表座談機制等。

    “一府兩院”圍繞加強同人大代表的聯系也積累了許多經驗,包括通過一定形式聽取代表對有關工作的意見和建議等,開設代表聯絡“直通車”,建立健全向代表通報情況和征求意見制度,配備專門聯絡人大代表的機構或者人員。近年來,浙江省市、縣、鄉全覆蓋,實行民生實事項目代表票決制,群眾提議、代表票決、政府辦理、人大監督,積極回應民生關切。

    七是密切代表同人民群眾的聯系。憲法、全國人大組織法、地方組織法、代表法等法律和中央有關文件、地方性法規及文件等,都對代表聯系群眾制度作了規定。1987年6月的關于全國人大常委會加強同代表聯系的幾點意見明確對全國人大代表同選舉單位和人民群眾的聯系提出要求。1992年4月的代表法規定代表應當與原選區選民或者原選舉單位和人民群眾保持密切聯系,聽取和反映他們的意見和要求,努力為人民服務。2016年7月,全國人大常委會辦公廳印發了關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見,指出完善這一制度的一個重要指導思想,就是暢通社情民意反映和表達渠道,努力做到民有所呼、我有所應,進一步發揮代表的作用。

    實踐中,代表聯系群眾的內容:一是宣傳,對黨的路線方針政策、憲法法律法規以及本級人大及其常委會的決議決定和有關會議精神進行宣傳,并了解基層的貫徹落實情況。二是為履職作準備,圍繞本級人大及其常委會工作安排,聽取群眾的意見和建議,為審議和提出議案或者建議、參與有關活動作準備。三是努力幫助人民群眾排憂解難。代表聯系群眾的方式方法,包括公示代表信息、固定地點和時間聯系選民或者代表、組織代表開展視察和專題調研活動、開展代表小組活動、履職報告等。近年來,地方各級人大及其常委會特別注意創造條件加快推進工作平臺和網絡平臺建設,積極回應人民群眾和社會的關切,加強對代表聯系群眾工作的保障和指導。目前,全國已建成遍及2800多個縣市區約11.6萬個代表之家、代表活動室及代表聯絡站等。一些地方開展的人大代表主題活動,例如甘肅、四川等地把密切人大代表同人民群眾聯系與抓好扶貧攻堅緊密結合起來,效果明顯。

    代表保障監督具體充分到位

    一是加強代表履職的服務保障。1982年憲法明確規定,全國人大代表是全國人大的組成人員,享有憲法和法律規定的權利和義務以及執行代表職務的保障。全國人大組織法、地方組織法也對代表依法執行代表職務作了若干保障性規定。1992年制定以及后來修改的代表法專設一章,規定了對代表執行職務的保障,包括司法保障(言論免責權和未經許可的人身免捕權)、時間和物質保障、知情權和履職學習保障、組織保障等,要求一切組織和個人都必須尊重代表的權利,支持代表執行代表職務。在有關中央的代表工作文件和地方性法規中,也都強調保障代表依法執行職務。

    實踐中,在司法保障方面,不少地方人大及其常委會制定、完善了抓捕代表許可的制度,在財政預算中設立人大代表專項經費,有關地方實行實報實銷,形成人大代表的系統培訓制度,普遍加強代表聯絡機關在工作上的配合,為代表依法履職提供服務保障等。注意引導代表敢于和善于運用法律武器維護自身合法權益,同時不能有超越法律的特權。北京市從2007年開始就形成市人大常委會統一負責、市人大常委會代表聯絡部門綜合協調、各專門委員會和市人大常委會工作機構充分發揮作用、區縣人大常委會為工作基礎、各鄉鎮街道單位人大工作機構密切協同的代表工作整體格局。

    二是強化對代表履職的管理監督。改革開放以來的憲法、選舉法、代表法和全國人大組織法、地方組織法,對直接選舉產生的代表由原選區選民進行監督,間接選舉產生的代表由原選舉單位進行監督都有相關具體的規定。選舉法專章規定對人大代表的監督和罷免、辭職、補選。2014年11月中央關于湖南衡陽破壞選舉案處理情況及其教訓警示的通報,明確提出各級黨組織要切實加強對黨員人大代表的教育監督,各選舉單位要切實加強對所選舉的人大代表的教育監督。2016年1月的中央3號文件,明確提出強化對人大代表的管理監督。

    實踐中,人大代表注意依法采取多種方式經常聽取人民群眾對代表履職的意見,回答原選區選民或者原選舉單位對代表工作和代表活動的詢問,接受監督,由選民直接選舉的代表還向原選區選民報告履職情況。近年來,在地方人大工作的實踐中,當選代表作出履職承諾,建立代表履職檔案對代表在人大會議的工作和閉會期間的活動進行登記,通過設立代表之家、活動室、聯絡站等場所和代表活動日制度接待選民,通過網絡平臺更便捷地聯系群眾并接受監督。一些地方公開人大及其常委會的會議以及有關活動情況,保證人民群眾對代表履職的知情權。

3 人大代表工作進展的五點重要啟示

    堅持黨的領導,堅定正確的政治方向

    中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征,是中國特色社會主義制度的最大優勢。各級黨和國家機關、社會各方面,都必須牢固樹立和增強“四個意識”“四個自信”,提高堅持黨的領導、堅持中國特色社會主義政治發展道路、堅持和完善人民代表大會制度的自覺性和堅定性。

    習近平總書記強調,各級黨委要加強和改善黨對人大工作的領導,支持和保證人大及其常委會依法行使職權、開展工作。具體來說,各級人大及其常委會要堅持正確政治方向;要健全人大常委會組成人員聯系本級人大代表機制,支持和保證人大代表依法履職;各級黨委和政府、監委、法院、檢察院要尊重人大代表的權利。

    各級黨委加強和改善黨對人大代表工作的領導,人大常委會黨組要就代表工作中遇到的重大問題及時向同級黨委請示報告,黨員人大代表和黨員人大干部要以自己的行動貫徹落實黨的路線方針政策和黨委的決策部署。人大工作包括代表工作,都要自覺在思想上政治上行動上同黨中央保持高度一致,堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用,通過法定程序使黨的主張成為國家意志、黨組織推薦的人選成為國家機關領導人員,保證黨領導人民有效治理國家。

    堅持人民主體,支持規范保障代表履職

    人民當家作主體現了我國社會主義民主的本質。必須堅持人民主體地位,踐行全心全意為人民服務的根本宗旨,不斷解決好人民最關心最直接最現實的利益問題。黨和國家機關都要密切聯系人大代表和人民群眾。縣級以上的各級人大常委會采取多種方式同本級人大代表保持聯系,為人大代表執行代表職務提供必要的條件和服務保障。“一府一委兩院”作為人大監督的對象,把尊重代表的主體地位和權利作為對人大負責、對人民負責的重要要求,密切同人大代表和人民群眾的聯系。支持、規范和保障代表依法履職,充分發揮代表作用,是代表工作的核心,是做好人大及其常委會工作的關鍵。人民在國家經濟與社會生活中處于的主體地位,是通過人大代表作為人民代表大會的主體地位實現的,所以必須支持人大代表依法履職。在社會主義市場經濟和依法治國歷史條件下,代表工作也遇到了一些新情況、新問題,所以必須規范代表履職的行為。人大代表履職的兼職特點,決定了必須保障代表依法履職。2005年5月中央9號文件的出臺和2010年10月全國人大常委會對代表法的修改、2015年6月中央18號文件的出臺和2015年8月全國人大常委會對地方組織法、選舉法、代表法的修改,充分體現了對人大代表代表人民依法履職給予的支持、規范和保障。

    堅持依法辦事,推進制度化、法律化建設

    全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。改革開放以來我國憲法和相關國家機構法律的制定及其修改,對堅持和完善人民代表大會制度作出一系列重要的規定,也對在制度上保證代表履職起到了重要作用。全國人大組織法、地方組織法在健全人大組織制度和運行機制,加強人大工作和建設的同時,分別規定了人大會議出席、列席、形式程序等方面內容,規定代表議案與建議的提出及其辦理,有關質詢案的提出及其辦理,代表詢問,人大專門委員會和特定問題調查委員會的設立及其職責,鄉鎮人大代表資格審查委員會的通過,代表的若干權利與義務等。代表法、選舉法的制定和修改,以及中央有關人大工作若干文件的出臺,是代表工作制度化、法律化的集中體現。全國人大議事規則、全國人大常委會議事規則、立法法、監督法等也有人大代表參與人大及其常委會相關工作和活動的規定。這些年,各級黨委和人大及其常委會都分別出臺了相關規范性工作文件或者制度辦法,在工作層面上進一步規范和保障代表執行職務的行為。公權的行使遵循“法無授權即禁止”的原則,人大代表履職和相關工作同樣必須依據憲法及有關法律特別是依據代表法進行。

    堅持民呼我應,充分發揮代表作用

    人民對美好生活的向往,就是我們的奮斗目標。各級國家機關加強與人大代表和人民群眾的聯系,通過虛心聽取人大代表、人民群眾意見和建議,積極回應社會關切;人大代表更要密切聯系人民群眾,為人民利益代言;國家機關和人大代表努力做到民有所呼、我有所應,來對人民負責、受人民監督。代表工作的落腳點就是更好地、充分地、進一步發揮好代表的作用,即人大代表代表人民的利益和意志依法參加行使國家權力。這些年來,人大決策民主化、科學化水平的不斷提高,反映著人大代表參加決策能力和程度的不斷提高;“一府兩院”依法行政、公正司法狀況的改進,反映著人大代表監督的力度和效果;人大代表在黨和國家機關與人民群眾之間發揮的橋梁紐帶作用,得到了人民群眾的信服和擁護。

    堅持與時俱進,注重增強實效

    人大代表工作,創新是其活力源泉,實效是其客觀要求。人大代表工作必須在法律框架內進行,也必須從實際出發。一方面,把法律規定的用足、用夠、用活、用好,加以程序化。另一方面,把實踐證明是有效的一些經驗和做法加以總結、升華或者上升為法律法規,一些不夠成熟、不夠完備的做法加以完善。還要本著與時俱進精神,對代表工作進行創新,使之適應新形勢的要求,開創新的局面。代表工作要有計劃、有組織,努力增強實效。代表工作要合法合情合理,在內容安排上于法周延、于事方便,在具體方式方法上靈活多樣、求真務實,在發揮代表作用上善始善終、善作善成。人大代表工作既要依法辦事又要創新,保持與時俱進更要注重實干、注意實效。

    代表工作的潛力、空間、意義很大,可大有作為。我們要在以往經驗做法的基礎上,按照習近平總書記對人大代表工作的要求,進一步探索新時代人大代表工作的規律和措施,進一步推動代表工作理論創新和實踐創新,進一步增強代表工作實效,保證人大及其常委會依法行使職權,增強人民代表大會的生機和活力,堅持和完善人民代表大會制度,推動國家各項事業順利開展。

    (作者:李伯鈞,系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員,現就職于中國人民代表大會制度理論研究會) 

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